法制日报记者 王斗斗

一场始料不及的百年大旱，暴露了水资源保护方面的种种问题。当前，水污染事件数量日益增多、频率逐渐加快、影响愈加严重。

保护水资源，关乎民生，刻不容缓。全国人大代表、政协委员曾多次在全国两会上提出建立公益诉讼制度、加强水资源司法保护的建议和提案。

记者了解到，目前法院受理的水资源民事案件大多属于个人因水污染而遭受损失的案件，而大量侵害公共利益的水污染事故因公益诉讼制度的缺失游离于民事诉讼之外。

“这反映我国亟待建立健全有利于加强环境公共利益司法保护的诉讼制度，即环境公益诉讼制度。”最高人民法院民四庭庭长刘贵祥今天在接受《法制日报》记者独家采访时表示。

公益诉讼面临程序瓶颈

民事诉讼法将民事诉讼原告限定为“直接利害关系”当事人，而许多水资源污染没有直接损害公民、法人或其他社会组织的人身财产权益，因而不能通过普通的民事诉讼程序进入诉讼渠道。

“水资源污染往往损害社会公共利益，危及不特定主体的人身财产安全，除给予行政处罚、刑事制裁外，通过公益诉讼消除危害、停止侵害、赔偿损失，是加大水资源环境保护的重要途径。”刘贵祥说，赋予公民、机关、社会团体等按照一定程序进行公益诉讼的诉权，有利于充分调动社会各方面力量共同维护水资源环境。

公益诉讼，一方面使公共利益遭受的损失得以弥补，危害得以消除，原水资源状态得以恢复；另一方面，还可以加大违法者的违法成本，使其得不偿失。因此，对于逐利心态驱使下铤而走险的违法者而言更具有针对性、有效性。

然而，我国目前尚无公益诉讼的相应法律制度，有关方面提起公益诉讼、人民法院受理公益诉讼，均存在程序性障碍。“虽然广州海事法院受理了两起由人民检察院提起的公益诉讼性质的案件，进行了有益的探索和尝试，但在审理过程中法官面临的最大难题是程序法依据不足。”刘贵祥认为。

同时，污染损害鉴定等配套机制不健全，举证难等问题严重影响当事人行使诉权。

刘贵祥告诉记者，由于水污染经常面临技术性问题，如污染源的属性、损害发生及其程度、致病机理、环境资源的价值和可恢复性等，需要由专业人员运用科学技术予以确定，而且因水的流动性强，当事人如果不及时申请鉴定、保全证据，事后往往难以举证。

“我国目前相当缺乏适格的污染损害评估鉴定机构和相应的损害评估鉴定规范，当事人调查取证和举证难的问题比较突出，即使水污染的直接受害人往往也不愿意或者难以通过司法途径寻求救济。”刘贵祥说。

正探讨海事法院管辖可行性

水资源属于国家所有，人民政府及其水行政主管部门作为国家所有权的代表调配水资源、调处水资源纠纷，行政机制具有明显的优势，长期以来，人们比较偏重于行政调处。

随着社会法治观念的加强，司法开始崭露头角，与科技、行政、经济等手段一道成为水资源综合治理的重要力量。

但在客观上，“水资源纠纷往往具有跨区域性和群体性，与地方经济发展和人民生活紧密相连，处理起来难以两全，判决执行难问题突出。再加上各种不当干预、污染受害者维权意识的不足和一些法院受被动司法观念的束缚，司法功能在水资源保护上难以彰显。”刘贵祥告诉记者。

他认为，加强水资源司法保护，也只是在近两三年才提上议程。司法的能动性要全面调动起来还需要一个渐进的过程，目前尚处在浅吟低唱阶段。水资源司法保护高歌猛进还需待时日，预计至少要待公益诉讼法律制度正式确立及其配套机制健全之后。

对于有观点提议全国水污染案件统一由海事法院专门管辖，刘贵祥说，目前，海事法院对水污染案件的管辖范围限于海上及通海水域，没有延伸到其他水域。我国现有10个海事法院及其32个派出法庭具有按流域划分、跨行政区域设置的特点和优势，与环保、水利等主管部门跨区管理的体制相近，宜与部门行政管理相配套与协调加强综合治理，在法律机制上有利于统一全国的司法裁判尺度。

同时，海事法院的法官具有审理海上污染案件的经验和知识，专业的审判队伍有利于保障审判质量。“这种提议可以尝试，需要在理论与实践上论证、探索，在制度与机制上创新、协调。目前，相关部门正在探讨海事法院专门管辖水资源案件的可行性。”

建立公益诉讼立法应先行

综观经济社会科学发展的全局，党中央、国务院提出了建设生态文明、推动环境公益诉讼的目标与要求；人大代表、政协委员、专家学者以及人民群众不断呼吁加强水资源司法保护，尽快推动环境公益诉讼；水资源公益民事诉讼正在试点探索……在刘贵祥看来，“推动建立环保公益诉讼制度大有势在必行、呼之欲出之势”。

形势催人，但法律的张力有限。“我们既要顺势而为，又要循规蹈矩，初步设想先在今年计划出台的船舶油污损害赔偿司法解释中规定海上油污公益诉讼的主体，但是从征求意见的情况看，还是有专家、学者对该设想的法律基础提出质疑，褒贬不一。”

据悉，最高法还将在广泛征求各方面意见后加强论证。“因为公益诉讼制度首先需要通过立法确立。”刘贵祥表示。环境公益诉讼制度建设，最首要的是适当拓展原告的资格限制，同时还涉及起诉条件(如是否实行行政处理前置)、诉讼费的缴付、调查取证、诉讼保全的条件、损失估量、诉讼利益归属、滥诉禁止等一系列的复杂问题。

“经济社会发展大局的需要、人民群众对环境保护的新期待新要求，是法院工作的风向标，我们将积极加强这方面的调查研究，形成系统的调研报告，并慎重稳妥地开展个案试点，尽最大努力地为立法提供理论与实践参考。”他最后表示。

法制日报北京4月11日讯